Por Lucerito Marisol Llanos Amao
Analista Legal
El Gas Natural Licuado (GNL) representa una alternativa relevante para ampliar el uso del gas natural en el transporte, especialmente en aquellos segmentos y territorios donde las redes físicas de ductos no constituyen una solución inmediata.
Su capacidad para ser transportado a largas distancias mediante una cadena de licuefacción, almacenamiento criogénico y transporte especializado permite que el gas natural pueda llegar a zonas alejadas de la infraestructura convencional. En ese sentido, el GNL puede funcionar como un verdadero “gasoducto virtual” y contribuir a ampliar territorialmente el aprovechamiento del gas natural en el Perú.
Sin embargo, desarrollar este mercado no depende únicamente de contar con gas natural, tecnología o potenciales consumidores. También requiere que las inversiones destinadas a construir y operar infraestructura puedan desenvolverse dentro de un marco regulatorio claro, predecible y técnicamente consistente.
Es precisamente allí donde el procedimiento administrativo adquiere una importancia que muchas veces pasa inadvertida.
El Registro de Hidrocarburos no es una simple formalidad
Para desarrollar determinadas actividades dentro del subsector hidrocarburos, la inscripción en el Registro de Hidrocarburos constituye una condición habilitante para el ingreso formal y la operación en el mercado.
Por ello, los procedimientos de evaluación previa cumplen una función indispensable: verificar que las instalaciones satisfagan las condiciones técnicas y de seguridad exigibles antes de iniciar operaciones.
El desafío no consiste, entonces, en eliminar los controles previos.
La cuestión es cómo lograr que esos controles protejan efectivamente la seguridad sin generar incertidumbre administrativa innecesaria para quien desarrolla una inversión.
Esta distinción resulta particularmente importante en proyectos de GNL. La adquisición de equipamiento criogénico, construcción de instalaciones, logística de abastecimiento y demás componentes de una estación requieren planificación anticipada. En consecuencia, la incertidumbre respecto de requisitos, criterios o tiempos administrativos puede trasladarse al cronograma y costo del proyecto.
Mi investigación sobre los procedimientos ex ante aplicables a proyectos de grifos de GNL encontró precisamente una brecha entre el marco normativo y la experiencia práctica del procedimiento. El análisis identificó, entre otros aspectos, requisitos no escritos, nuevas observaciones durante la tramitación, demoras y heterogeneidad de criterios técnicos.
Predictibilidad: saber qué exige la Administración y cómo lo evaluará
La predictibilidad administrativa no significa que una autoridad deba aprobar necesariamente una solicitud ni que sus criterios sean inmutables.
Implica algo distinto: que el administrado pueda conocer razonablemente qué se le exige, cómo será evaluado, cuáles son las etapas del procedimiento y bajo qué criterios adoptará una decisión la Administración.
Esto cobra especial relevancia cuando existen inversiones importantes comprometidas antes de iniciar operaciones.
La investigación encontró que uno de los problemas centrales no radica necesariamente en la inexistencia de regulación, sino en la diferencia que puede producirse entre la regla formalmente establecida y su aplicación operativa.
La evidencia analizada permitió identificar tres núcleos especialmente relevantes: ausencia de un instrumento técnico-procedimental suficientemente específico para grifos de GNL; déficits de continuidad técnica y estandarización interna; y fragmentación de competencias acompañada de insuficiente coordinación.
En términos prácticos, ello puede provocar que una observación que el administrado consideraba subsanada vuelva a aparecer posteriormente, que diferentes evaluadores adopten interpretaciones distintas o que determinadas exigencias sean conocidas recién durante la tramitación.
El resultado es un procedimiento formalmente regulado, pero materialmente menos predecible.
El problema de las observaciones sucesivas
Uno de los hallazgos que merece especial atención es la existencia de ciclos sucesivos de observaciones y subsanaciones.
Las entrevistas realizadas durante la investigación muestran experiencias en las que nuevas observaciones aparecían después de haberse atendido observaciones anteriores. Asimismo, se identificaron percepciones de diferencias entre criterios utilizados en distintos ámbitos de evaluación.
Esto es importante porque una subsanación debería permitir avanzar hacia el cierre progresivo del procedimiento.
Cuando cada etapa puede volver a abrir cuestiones anteriormente revisadas sin una razón técnica nueva suficientemente identificada, la evaluación deja de funcionar como una secuencia de hitos y puede transformarse en un circuito reiterativo.
La predictibilidad, por tanto, no depende únicamente de publicar requisitos.
También exige estabilidad interpretativa, coherencia entre las distintas etapas y estándares de evaluación que permitan al administrado conocer cuándo una determinada cuestión técnica ha quedado efectivamente superada. Esa fue precisamente una de las conclusiones obtenidas a partir de la revisión documental y las entrevistas de la investigación.
Seguridad técnica y seguridad jurídica no son conceptos opuestos
En actividades vinculadas con hidrocarburos existe una razón evidente para mantener controles rigurosos: se trata de instalaciones que requieren estándares elevados de seguridad.
Pero rigurosidad no debería confundirse con incertidumbre.
Un procedimiento puede ser técnicamente exigente y, al mismo tiempo, altamente predecible.
De hecho, una regulación más clara puede favorecer también la seguridad técnica, porque permite que las empresas conozcan anticipadamente qué estándares deberán acreditar y que los evaluadores utilicen parámetros homogéneos para determinar su cumplimiento.
Por eso, la discusión sobre mejora regulatoria no debería plantearse como una elección entre facilitar inversiones o mantener controles.
El verdadero objetivo consiste en construir procedimientos capaces de hacer ambas cosas.
De requisitos generales a herramientas procedimentales concretas
Una de las principales oportunidades identificadas en la investigación consiste en trasladar los principios administrativos hacia instrumentos operativos concretos.
Por ejemplo, podría resultar útil contar con una matriz pública de requisitos críticos organizada por etapas, criterios claros de admisibilidad, mecanismos de trazabilidad de las observaciones y reglas que permitan identificar cuándo determinado hito ha quedado cerrado.
La investigación propone que aquello que ya ha sido verificado pueda consolidarse mediante actas o reportes con valor procedimental y que su reapertura responda a circunstancias objetivas, como la identificación de un riesgo nuevo, evidencia técnica sobreviniente o una modificación normativa debidamente sustentada.
La finalidad no sería flexibilizar estándares de seguridad.
Sería ordenar el proceso de evaluación.
También resulta relevante fortalecer los mecanismos internos de homogeneización de criterios, capacitación especializada y trazabilidad de observaciones. Esto permitiría disminuir diferencias interpretativas y preservar el conocimiento técnico acumulado dentro de los procedimientos.
La mejora regulatoria, desde esta perspectiva, no necesariamente significa producir más normas. Significa lograr que las existentes puedan convertirse en criterios claros, verificables y consistentes.
Una señal reciente hacia una mayor precisión regulatoria
Esta discusión adquiere especial actualidad frente a la Resolución de Gerencia General N.° 111-2026-OS/GG, analizada recientemente por INTEA, mediante la cual se ordenan y precisan determinados supuestos aplicables a modificaciones de instalaciones e infraestructura inscritas en el Registro de Hidrocarburos. El análisis identifica como finalidad de esta actualización simplificar procedimientos, reducir ambigüedades y proporcionar mayor predictibilidad a los agentes.
La norma resulta particularmente interesante para el ámbito del gas natural porque incorpora precisiones respecto de modificaciones sujetas a Certificado de Supervisión e identifica componentes específicos de instalaciones de GNV, GNC y GNL, incluyendo compresores, bombas, sistemas de enfriamiento y tuberías internas.
Este tipo de precisiones muestra por qué la predictibilidad no constituye solamente un principio abstracto del Derecho Administrativo.
Cuando una empresa puede determinar anticipadamente qué tipo de modificación realizará y qué procedimiento corresponde aplicar, disminuye el espacio de incertidumbre y puede planificar mejor sus decisiones técnicas y económicas.
El procedimiento administrativo también forma parte de la política energética
El desarrollo del GNL en el Perú suele analizarse desde variables como infraestructura, precios, disponibilidad del recurso, demanda o competitividad frente a otros combustibles.
Pero existe otra variable igualmente relevante: la calidad de los procedimientos administrativos que permiten materializar las inversiones.
La investigación realizada sobre los grifos de GNL muestra que el desempeño del procedimiento puede condicionar la oportunidad, el costo y hasta la localización de nuevas inversiones, especialmente en territorios donde el abastecimiento depende de cadenas logísticas más complejas.
Por ello, mejorar la predictibilidad del Registro de Hidrocarburos no constituye únicamente una cuestión de simplificación administrativa.
También puede contribuir a generar mejores condiciones para ampliar infraestructura energética, fortalecer la seguridad jurídica y acompañar el desarrollo de alternativas como el GNL.
La conclusión central es sencilla: un procedimiento eficaz no es aquel que controla menos, sino aquel que controla mejor.
La regulación debe mantener los estándares técnicos y de seguridad necesarios, pero hacerlo mediante criterios conocidos, trazables y consistentes. En sectores intensivos en inversión, la predictibilidad administrativa también constituye una condición para transformar una política energética en infraestructura real.
Y allí existe todavía un espacio importante para seguir mejorando.
Lucerito Marisol Llanos Amao
Analista Legal
Fuentes y referencias
Llanos Amao, L. M. (2026). Análisis de la predictibilidad y eficacia de los procedimientos ex ante para la obtención del Registro de Hidrocarburos en proyectos de grifos de Gas Natural Licuado en el Perú. Tesis para optar el título profesional de abogada, Facultad de Derecho, Universidad de San Martín de Porres.
OSINERGMIN. Resolución de Gerencia General N.° 111-2026-OS/GG.
INTEA Corp. (2026). Osinergmin actualiza las reglas para modificar el Registro de Hidrocarburos.